UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS 

CENTRO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIAS HUMANAS - CECH 

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA 

 

 

 

 

 

LILLIAN LAGES LINO 

 

 

 

 

 

 

 

 

POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL: 

UMA ANÁLISE DAS LEIS APROVADAS ENTRE 1995 E 2022 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SÃO CARLOS - SP 

2025



 
 
 

 

LILLIAN LAGES LINO 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL: 

UMA ANÁLISE DAS LEIS APROVADAS ENTRE 1995 E 2022 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tese apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Ciência Política da 
Universidade Federal de São Carlos, para 
obtenção do título de doutora em Ciência 
Política. 
 
Orientadora: Profª. Drª. Vera Alves 
Cepêda 
 

 

 

 

 

 

São Carlos - SP 

2025 



 
 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FICHA CATALOGRÁFICA 

 

 

 

 

 

Lino, Lillian Lages 

Políticas De Segurança Pública No Brasil: uma análise das leis aprovadas entre 1995 e 

2022. São Paulo, 2025. 

379 f. 

Tese (Doutorado em Ciência Política) – Universidade Federal de São Carlos,  

Programa de Pós- Graduação em Ciência Política, 2025. 

Orientador: Vera Alves Cepêda 

Título em inglês:Public Security Policies in Brazil: A legislative analysis of laws enacted 

between 1995 and 2022 

Políticas Públicas. Segurança Pública. Mudanças em Políticas Públicas. Leis Ordinárias. 

Punitivismo. Conservadorismo. 



 
 
 

 

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS 

Departamento de Ciência Política 

Programa de Pós-Graduação em Ciência Política  

 

 

Folha de aprovação 

 

 

Assinatura dos membros da comissão examinadora que avaliou e aprovou a Defesa de Doutorado da 

candidata Lillian Lages Lino, realizada em __/__/2025. 

 

___________________________________________________________________ 

Profª. Drª. Vera Alves Cêpeda 

Universidade Federal de São Carlos 

 

___________________________________________________________________ 

Prof. Dr. Paulo Carlos Du Pin Calmon 

Universidade de Brasília 

 

___________________________________________________________________ 

Prof. Dr. Moacir de Freitas Júnior  

Universidade Federal de Uberlândia  

 

___________________________________________________________________ 

Profª. Drª. Jacqueline Sinhoretto 

Universidade Federal de São Carlos  

 

___________________________________________________________________ 

Prof. Dr. Thales Haddad Novaes de Andrade 

Universidade Federal de São Carlos  

 

 



 
 
 

 

DEDICATÓRIA 

 

Dedico esta tese aos meus familiares e amigos, que compartilharam comigo 

os desafios, as alegrias e as incertezas de cursar um doutorado. Cada gesto de 

apoio, cada palavra de incentivo e cada presençaforam fundamentais para que eu 

pudesse concluir esta etapa. 

Dedico ao Luiz, à Aline e ao Marcus, cujo apoio constante tornou essa 

caminhada mais leve, mais firme e plenamente possível. Cada palavra de incentivo, 

cada gesto de escuta e cada presença foram fundamentais para que eu mantivesse 

o foco e a coragem ao longo deste percurso. A confiança que depositaram em mim 

— mesmo nos momentos mais desafiadores — ampliou minha força e reforçou 

minha convicção de que ninguém atravessa uma jornada acadêmica tão intensa 

sozinho. 

Ao Luciano, expresso minha gratidão profunda pela paciência, compreensão 

e suporte incondicional — uma presença firme que sustentou meus dias mais 

difíceis e celebrou comigo cada pequena conquista. 

Dedicoà Silvana e ao Luciano pai, pelo apoio generoso nos momentos em 

que precisei me ausentar para estudar e escrever, especialmente nos cuidados 

atentos à Alice, permitindo que eu me mantivesse concentrada na construção desta 

tese. 

Dedico, em especial, aos grandes amores da minha vida. À minha mãe, Iara, 

que não pôde ver este trabalho concluído, mas cuja força, carinho e incentivo 

permanecem vivos em mim e ecoam em cada etapa desta trajetória. Seu exemplo 

moldou não apenas minha formação, mas a pessoa e a pesquisadora que me tornei. 

E à Alice, minha filha, dedico estas páginas com a esperança de que, um dia, 

ela encontre nelas o testemunho da importância da dedicação, da curiosidade 

intelectual e do compromisso com a pesquisa — valores que sustentam não apenas 

a produção acadêmica, mas o próprio exercício da ciência como prática 

transformadora. Que ela saiba que cada palavra aqui escrita carrega também o 

desejo profundo de inspirar, pelo exemplo, o apreço pelo conhecimento e pela 

construção coletiva do saber. 

  



 
 
 

 

AGRADECIMENTOS 

 

Agradeço à professora Vera Cêpeda pela orientação generosa e 

comprometida ao longo desta trajetória. Cada encontro foi uma verdadeira aula, 

marcada por reflexões densas, contribuições instigantes e uma escuta sensível e 

qualificada. Sua capacidade de articular rigor teórico e sensibilidade analítica foi 

essencial para o amadurecimento deste trabalho. Seu acolhimento e dedicação 

foram fundamentais, ampliando não apenas minha compreensão sobre políticas 

públicas, mas também sobre as dinâmicas de poder, os processos de 

institucionalização e os conflitos que estruturam a vida política e moldam as relações 

entre Estado, sociedade e burocracia. Mais do que orientadora, foi interlocutora 

atenta e inspiração intelectual. 

Registro meu profundo agradecimento ao professor Paulo Calmon e à 

professora Jacqueline Sinhoretto, que compuseram a banca de qualificação. Suas 

observações rigorosas, questionamentos provocadores e sugestões substanciais 

foram fundamentais para o redirecionamento e o fortalecimento desta pesquisa. 

Suas leituras atentas me permitiram enxergar novos caminhos analíticos, e busquei 

incorporar ao texto, com o devido cuidado, as críticas e recomendações oferecidas. 

Agradeço também aos professores Moacir de Freitas Junior e Thales Haddad 

Novaes de Andrade por gentilmente aceitarem o convite para compor a banca de 

defesa. É uma honra poder contar com seus olhares experientes e distintos 

percursos de pesquisa. Tenho plena convicção de que suas contribuições 

enriquecerão sobremaneira este percurso e abrirão novas possibilidades de 

aprofundamento para os desdobramentos futuros deste trabalho. 

Este trabalho foi amadurecido ao longo de sua trajetória em diversos espaços 

de discussão acadêmica. Partes desta pesquisa foram apresentadas e debatidas em 

importantes fóruns da área, como a ANPOCS, o Encontro da Associação Brasileira 

de Ciência Política e o Fórum Brasileiro de Ciência Política, entre outros. Cada 

comentário recebido, cada parecer anônimo e cada debate travado nesses espaços 

contribuiu de forma decisiva para o aprimoramento das ideias aqui desenvolvidas. 

Sou profundamente grata a todas as pesquisadoras e pesquisadores que, direta ou 

indiretamente, ajudaram a fortalecer este estudo. 

Agradeço também às professoras e aos professores do Programa de Pós-

Graduação em Ciência Política da Universidade Federal de São Carlos. Cada 



 
 
 

 

disciplina cursada, cada orientação metodológica e cada diálogo fora da sala de aula 

ampliaram meu repertório intelectual e foram fundamentais para a construção desta 

tese. Levo comigo não apenas o conhecimento, mas a generosidade acadêmica que 

encontrei ao longo do percurso. 

Estendo meus agradecimentos às colegas e aos colegas de trabalho da 

UNIFESP, cujo apoio cotidiano, incentivo constante e compreensão nos momentos 

de maior exigência foram essenciais para que eu pudesse seguir adiante.  

Por fim, reconheço que uma tese nunca é escrita de forma solitária. Ela é 

sustentada por muitas mãos, vozes, gestos e afetos que, ao longo dos anos, nos 

acompanham, nos acolhem e nos fortalecem. A todas as pessoas que fizeram parte 

dessa jornada — de maneira direta ou indireta — deixo registrado meu sincero e 

profundo agradecimento.  

  



 
 
 

 

RESUMO 

 

Desde a redemocratização, as políticas de segurança pública no Brasil passaram 

por sucessivas reformas legais e institucionais, impulsionadas por crises recorrentes 

e pela pressão social por respostas mais eficazes à criminalidade e à violência. 

Essas transformações refletem não apenas reações conjunturais, mas também 

disputas ideológicas sobre os papéis atribuídos ao Estado, à punição e à proteção 

na implementação de políticas públicas. Com base nesse cenário, o estudo parte do 

reconhecimento de que o período pós-1988 foi marcado por distintas orientações 

político-ideológicas, sendo delimitado para a pesquisa o recorte temporal entre 1995 

e 2022. Esse intervalo abrange uma fase de relativa estabilidade democrática e três 

blocos de mudanças institucionais: o padrão liberal dos governos Fernando 

Henrique Cardoso, o padrão neodesenvolvimentista das gestões Lula e Dilma 

Rousseff, e o padrão de regressão democrática observado nos governos de Michel 

Temer e Jair Bolsonaro.Diante disso, esta pesquisa propõe investigar, a partir da 

tensão entre os paradigmas da punição e da proteção, como e em que direção as 

políticas de segurança pública foram modificadas ao longo desse período.A análise 

articula a tipologia dos modelos estatais de controle do crime formulada por David 

Garland (2001), sua aplicação ao contexto brasileiro por Azevedo e Cifali (2015) e o 

arcabouço das mudanças institucionais graduais desenvolvido por Streeck e Thelen 

(2005), sistematizado por Mahoney e Thelen (2010). Essa abordagem combinada 

permite não apenas identificar e classificar alterações normativas – do 

endurecimento penal à aprovação de políticas de prevenção e garantia de direitos –, 

mas também compreender como ajustes incrementais deslocam, ao longo do tempo, 

o eixo das políticas públicas entre racionalidades punitivas e protetivas. A pesquisa 

combinou dois movimentos complementares – um teórico-histórico e outro empírico 

–, utilizando um banco de dados com 60 leis aprovadas, que foram inicialmente 

analisadas quantitativamente e, posteriormente, submetidas a uma análise 

qualitativa de conteúdo, focando em 9 leis identificadas como políticas substantivas 

do campo.Emerge a tese do desalinhamento, segundo a qual a relação entre o perfil 

ideológico dos governos e o tipo de política adotada não é linear, o que evidencia a 

complexidade dos arranjos institucionais e das disputas normativas que moldam o 

campo da segurança pública. Não obstante, aponta que as políticas de segurança 

pública se alteram prioritariamente por meio de camadas. A análise procura revelar 



 
 
 

 

os vetores ideológicos subjacentes a essas transformações e, ao demonstrar como 

decisões normativas pontuais acumulam efeitos ao longo do tempo, contribui para a 

Ciência Política ao oferecer uma compreensão aprofundada sobre a reconfiguração 

do papel do Estado diante da criminalidade e da gestão da insegurança no Brasil 

contemporâneo. 

 

Palavras-chave: Políticas Públicas; Segurança Pública; Mudanças em Políticas 

Públicas; Leis Ordinárias; Punitivismo. 

  



 
 
 

 

ABSTRACT 

 

Since the redemocratization, public security policies in Brazil have undergone 

successive legal and institutional reforms, driven by recurring crises and social 

pressure for more effective responses to crime and violence. These transformations 

reflect not only conjunctural reactions but also ideological disputes regarding the 

roles assigned to the State, punishment, and protection in the implementation of 

public policies. Based on this context, the study recognizes that the post-1988 period 

was marked by distinct political-ideological orientations, delimiting the research 

timeframe between 1995 and 2022. This interval encompasses a phase of relative 

democratic stability and three blocks of institutional change: the liberal pattern during 

the governments of Fernando Henrique Cardoso, the neo-developmentalist pattern 

under Lula and Dilma Rousseff‘s administrations, and the pattern of democratic 

regression observed during the governments of Michel Temer and Jair Bolsonaro. In 

this light, this research proposes to investigate, from the tension between the 

paradigms of punishment and protection, how and in which direction public security 

policies were modified throughout this period. The analysis combines David 

Garland‘s (2001) typology of state models of crime control, its application to the 

Brazilian context by Azevedo and Cifali (2015), and the framework of gradual 

institutional change developed by Streeck and Thelen (2005) and systematized by 

Mahoney and Thelen (2010). This combined approach allows not only for identifying 

and classifying normative changes – from penal toughening to the approval of 

prevention policies and rights guarantees – but also for understanding how 

incremental adjustments gradually shift the axis of public policies between punitive 

and protective rationalities. The research integrates two complementary movements 

– one theoretical-historical and the other empirical – using a database of 60 

approved laws, which were initially analyzed quantitatively and later subjected to 

qualitative content analysis, focusing on 9 laws identified as substantive policies in 

the field. The thesis of misalignment emerges, according to which the relationship 

between the ideological profile of governments and the type of policy adopted is not 

linear, highlighting the complexity of institutional arrangements and normative 

disputes shaping the public security field. Nonetheless, the study points out that 

public security policies primarily change through layering. The analysis seeks to 

reveal the ideological vectors underlying these transformations and, by 



 
 
 

 

demonstrating how specific normative decisions accumulate effects over time, 

contributes to Political Science by offering a deep understanding of the 

reconfiguration of the State‘s role in addressing crime and insecurity management in 

contemporary Brazil. 

 

Keywords: Public Policy; Public Security; Policy Change; Ordinary Legislation; 

Punitive Approach. 

  



 
 
 

 

LISTA DE FIGURAS 

 

Figura 1 - Atuação das políticas públicas com foco em Segurança Cidadã ... 110 

Figura 2 - Índice de importância de macropolíticas na agenda decisória 

legislativa segundo o partido político do presidente (1985-2014) .................... 208 

Figura 3 - Índice de importância das políticas setoriais para as agendas 

decisórias por partido político (15 maiores) entre 1984-2014 ........................... 209 

Figura 4 - Classificação dos partidos políticos brasileiros em policy, office ou 

vote-seeking, em 2018 .......................................................................................... 211 

Figura 5 - Eixos estruturantes da Política Nacional de Enfrentamento à 

Violência contra as Mulheres .............................................................................. 300 

 

 

LISTA DE GRÁFICOS 

 

Gráfico 1 - Quantidade de estabelecimentos de Segurança Privada, no Brasil 

(2015 a 2022) ........................................................................................................... 70 

Gráfico 2 - Quantitativo de tráfico, posse e uso de entorpecentes, no Brasil 

(2008 a 2022) ........................................................................................................... 75 

Gráfico 3 - Situação das Propostas de Emenda à Constituição sobre segurança 

pública (1990 a 2015) ............................................................................................ 166 

Gráfico 4 - Propostas de Emenda à Constituição submetidas na agenda do 

Congresso Nacional (1988 a 2015) ...................................................................... 168 

Gráfico 5 - Proposições de segurança pública apresentadas por partidos 

políticos no Congresso Nacional (2003 a 2007) ................................................. 177 

Gráfico 6 - Quantitativo de proposições legislativas, por tipo, de acordo com os 

indexadores (1995 a 2022) ................................................................................... 181 

Gráfico 7 - Leis ordinárias aprovadas por indexador (1995-2022) ................... 182 

Gráfico 8 - Número de leis de segurança pública aprovadas anualmente, 

conforme a soma dos indexadores (1995-2022) ................................................ 183 

Gráfico 9 - Quantitativo de leis classificadas pelo indexador "Crime" (1995-

2022)....................................................................................................................... 184 

Gráfico 10 - Quantitativo de leis classificadas pelo indexador "Código Penal" 

(1995-2022) ............................................................................................................ 185 

Gráfico 11 - Quantitativo de leis classificadas pelo indexador "Polícia" (1995-

2022)....................................................................................................................... 186 

Gráfico 12 - Quantitativo de leis classificadas pelo indexador "segurança 

pública" (1995-2022) ............................................................................................. 187 

Gráfico 13 - Proposições de acordo com a autoria por Poder 

(Executivo/Legislativo), de 1995 a 2022 .............................................................. 202 

Gráfico 14 - Número de leis propostas por tipo de poder (Senado, Câmara dos 

Deputados e Executivo), 1995 a 2022 ................................................................. 203 

Gráfico 15 - Proposições realizadas de acordo com os partidos políticos, 

considerando os poderes Executivo e Legislativo (1995-2022) ....................... 206 



 
 
 

 

Gráfico 16 - Origem da proposta de acordo com o instrumento legislativo 

(1995-2022) ............................................................................................................ 212 

Gráfico 17 - Instrumentos Legislativos utilizados pelo Executivo para realizar 

proposições na área de Segurança Pública (1995-2022) .................................. 213 

Gráfico 18 - Proposições realizadas pelo Executivo federal direcionadas aos 

Estados (1995-2022) ............................................................................................. 220 

Gráfico 19 - Temas mobilizados na agenda das políticas de segurança pública 

(1995-2022) ............................................................................................................ 226 

Gráfico 20 - Temas mobilizados na agenda da segurança pública distribuídos 

por ano (1995 a 2002) ........................................................................................... 228 

Gráfico 21 - Leis de segurança pública de acordo com o Regime de Tramitação 

na Câmara dos Deputados ao longo dos anos (1995-2022) .............................. 240 

Gráfico 22 - Quantidade de operações da Força Nacional, no Brasil (2016 a 

2022)....................................................................................................................... 244 

Gráfico 23 - Leis de segurança pública de acordo com o tempo de tramitação, 

em anos (1995-2022) ............................................................................................. 245 

Gráfico 24 - Leis de segurança pública de acordo com a quantidade de 

legislaturas para aprovação (1995-2022) ............................................................ 247 

Gráfico 25 - Leis aprovadas de segurança pública distribuídas por legislatura 

(1995-2022) ............................................................................................................ 248 

Gráfico 26 - Despesas Realizadas com a Função Segurança Pública, em 

valores totais, no Brasil (2006 a 2022) ................................................................ 250 

Gráfico 27 - Classificação das leis de segurança pública de acordo com o 

aspecto temporal no decorrer dos anos (1995-2022) ........................................ 254 

Gráfico 28 - Números referentes à letalidade policial, no Brasil (2008-2022) .. 276 

Gráfico 29 - Número de Policiais civis e militares mortos em serviço ou fora de 

serviço, no Brasil (2008-2022) ............................................................................. 277 

Gráfico 30 - Quantitativo de porte ilegal de armas de fogo, no Brasil (2006 a 

2022)....................................................................................................................... 279 

Gráfico 31 - Quantitativo de registros de Injúria Racial, no Brasil (2017 a 2022)

 ................................................................................................................................ 294 

Gráfico 32 - Quantitativo de registros de lesão corporal dolosa – violência 

doméstica, no Brasil (2016 a 2022) ..................................................................... 299 

Gráfico 33 - Classificação das leis de acordo com o tipo de mudança 

institucional, por governo de aprovação (1995-2022) ....................................... 317 

Gráfico 34 - Mudança institucional de acordo com os partidos políticos dos 

agentes propositores ........................................................................................... 318 

Gráfico 35 - Classificação das leis de acordo com o tipo de mudança 

institucional, por governo de aprovação (1995-2022) ....................................... 321 

 

  



 
 
 

 

LISTA DE QUADROS 

 

Quadro 1 - Tipos de Mudança Gradual ............................................................... 144 

Quadro 2 - Tipos de mudanças institucionais e tipos de agentes ................... 145 

Quadro 3 - Unidade de Análise ............................................................................ 197 

Quadro 4 - Disposição dos Partidos Políticos propositores na área da 

Segurança Pública de acordo com o espectro ideológico ............................... 211 

Quadro 5 - Mapa Analítico das Leis de Segurança Pública (1995–2022) ......... 268 

 

 

LISTA DE TABELAS 

 

Tabela 1 - Legislação aprovada em Segurança Pública e Justiça Criminal .... 173 

Tabela 2 - Legislação Aprovada em Segurança Pública e Justiça Criminal por 

Partido proponente da lei ..................................................................................... 174 

Tabela 3 - Tipos de Punição ................................................................................. 174 

Tabela 4 - Atenção média presidencial segundo partidos e tipos de 

macropolíticas entre 1985 e 2014 ........................................................................ 207 

Tabela 5 - MPs editadas e MPs convertidas em lei, com suas respectivas 

médias mensais (1995-2020) ................................................................................ 215 

  



 
 
 

 

LISTA DE SIGLAS E ABREVIAÇÕES 
 
ACF - Advocacy Coalition Framework 
ANC - Assembleia Nacional Constituinte 
CCJ - Comissão de Constituição, Justiça e de Cidadania 
CEDAW - Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação 
contra a Mulher 
CF/88 - Constituição Federal, de 1988 
CICC - Centro Integrado de Comando e Controle 
CNV - Comissão Nacional da Verdade 
Covid-19 - Corona Virus Disease 2019 
DEM - Democratas 
FHC - Fernando Henrique Cardoso 
FNSP - Fundo Nacional de Segurança Pública 
FPE - Frente Parlamentar Evangélica 
IRB - Instituto de Resseguros do Brasil 
LexML Brasil: Rede de Informação Legislativa e Jurídica 
LGBTQIAPN+ - Lésbicas, Gays, Bissexuais, Transexuais, Travestis, Queer, 
Intersexo, Assexuais, Pansexuais e Não-binários e outras identidades não 
especificadas 
LSN - Lei de Segurança Nacional 
MARE - Ministério da Administração e Reforma do Estado 
MPV - Medida Provisória 
MST - Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra 
PCB - Partido Comunista Brasileiro 
PCC - Primeiro Comando da Capital 
PCdoB - Partido Comunista do Brasil 
PDT - Partido Democrático Trabalhista 
PEC - Proposta de Emenda à Constituição 
PFL - Partido da Frente Liberal 
PL - Partido Liberal 
PLC - Projetos de Lei Complementar 
PLN - Projeto de Lei do Congresso Nacional 
PLS - Projeto de Lei do Senado Federal 
PLV - Projeto de Lei de Conversão 
PMDB - Partido do Movimento Democrático Brasileiro 
PNDH - Plano Nacional de Direitos Humanos 
PNPM - Plano Nacional de Políticas para as Mulheres 
PNSP - Plano Nacional de Segurança Pública 
PNSPDS - Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social 
PODE - Podemos 
PP - Partido Progressista 
PPB - Partido Progressista Brasileiro 
PPS - Partido Popular Socialista 
PR - Partido da República 
PRB - Partido Republicano Brasileiro 
Proer - Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema 
Financeiro Nacional 
Programa Habite Seguro - Programa Nacional de Apoio à Aquisição de Habitação 
para Profissionais da Segurança Pública 



 
 
 

 

PRONASCI - Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania 
Prouni - Programa Universidade para Todos 
PRTB - Partido Renovador Trabalhista Brasileiro 
PSB - Partido Socialista Brasileiro 
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira 
PSL - Partido Social Liberal 
PSOL - Partido Socialismo e Liberdade  
PT - Partido dos Trabalhadores 
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro 
PV - Partido Verde 
RDC - Regime Diferenciado de Contratações Públicas 
Rede - Rede Sustentabilidade 
RENAESP - Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança Pública 
Reuni - Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das 
Universidades Federais 
RICD - Regimento Interno da Câmara dos Deputados 
SENASP - Secretaria Nacional de Segurança 
SINESP - Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública 
SINESPJC - Sistema Nacional de Estatísticas de Segurança Pública e Justiça 
Criminal 
STF - Supremo Tribunal Federal 
SUSP - Sistema Único de Segurança Pública 
UERJ - Universidade do Estado do Rio de Janeiro 
  



 
 
 

 

SUMÁRIO 

 
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 15 

2 O QUE É SEGURANÇA PÚBLICA? ..................................................................... 36 

2.1 SEGURANÇA: MONOPÓLIO ESTATAL E O DIREITO À VIDA COMO BASE 

DO PACTO POLÍTICO MODERNO ...................................................................... 37 

2.2 A SEGURANÇA PÚBLICA NA TEORIA SOCIAL ............................................ 49 

2.3 A TRAJETÓRIA DO TEMA DA SEGURANÇA PÚBLICA NOS TEXTOS 

CONSTITUCIONAIS BRASILEIROS ..................................................................... 80 

2.4 A RECEPÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA APÓS A CONSTITUIÇÃO DE 

1988 .................................................................................................................... 106 

3 O DEBATE NO CAMPO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ...................................... 117 

3.1. PARADIGMAS DA CIÊNCIA POLÍTICA ....................................................... 117 

3.2 DELIMITANDO CONCEITOS: PODER DE AGENDA E FORMAÇÃO DE 

AGENDA GOVERNAMENTAL ............................................................................ 121 

3.3 MUDANÇA INSTITUCIONAL NOS ESTUDOS SOBRE FORMAÇÃO DE 

AGENDA GOVERNAMENTAL ............................................................................ 133 

4 MATERIAL E MÉTODOS .................................................................................... 148 

4.1 RECORTE TEMPORAL ................................................................................ 148 

4.2 SOBRE OS INSTRUMENTOS LEGISLATIVOS ............................................ 163 

4.2.1 Proposta de Emenda à Constituição ....................................................... 164 

4.2.2 Medida Provisória .................................................................................... 168 

4.2.3 Projeto de Lei Ordinária .......................................................................... 170 

4.2.4 Projeto de Lei do Congresso Nacional .................................................... 179 

4.3 SELEÇÃO DOS INDEXADORES DE BUSCA ............................................... 180 

4.4 METODOLOGIA ............................................................................................ 187 

5 RESULTADOS .................................................................................................... 200 

5.1 ANÁLISE DESCRITIVA ................................................................................. 201 

5.1.1 Identificação do poder autor da proposta (executivo ou legislativo) ........ 202 

5.1.2 Identificação nominal e vínculo partidário do autor da proposta ............. 204 

5.1.3 Origem da proposta (MPV/Projeto de Lei) .............................................. 211 

5.1.4 A relação entre proposta e unidade da Federação ................................. 216 

5.2 PERFIS DAS PROPOSTAS .......................................................................... 223 

5.2.1 Temas mobilizados na agenda de segurança pública ............................. 224 

5.2.2 Enfoque ................................................................................................... 231 

5.2.3 Impacto ................................................................................................... 233 

5.2.4 Fluxo e aspecto temporal ........................................................................ 237 



 
 
 

 

5.3 ENQUADRAMENTO TIPOLÓGICO DAS POLÍTICAS DE SEGURANÇA 

PÚBLICA ............................................................................................................. 255 

5.3.1 Políticas Substantivas de Segurança Pública: Recortes e Exclusões ..... 256 

5.3.2 Mudanças institucionais e políticas substantivas em Segurança Pública: 

Garantismo vs punitivismo ............................................................................... 267 

6 CONCLUSÃO ...................................................................................................... 325 

REFERÊNCIAS ...................................................................................................... 337 

APÊNDICE 1 .......................................................................................................... 376 

APÊNDICE 2 .......................................................................................................... 378 

 

 



 
 

15 
 

1 INTRODUÇÃO 

 

Desde a redemocratização, a segurança pública no Brasil tem passado por 

profundas transformações legislativas, que refletem as complexas demandas sociais 

e políticas de um país marcado por desafios persistentes nessa área. Em um 

contexto de crises recorrentes e crescente pressão por respostas estatais eficazes, 

torna-se crucial analisar não apenas as mudanças normativas em si, mas também 

compreender como essas transformações se configuram institucionalmente e quais 

orientações ideológicas as fundamentam. 

Diante desse cenário, esta pesquisa propõe investigar, sob a perspectiva da 

tensão entre os paradigmas da punição e da proteção, de que forma e em que 

direção as políticas de segurança pública foram modificadas ao longo do tempo. 

Além disso, busca-se aprofundar o entendimento sobre os processos de mudança 

institucional que acompanharam tais transformações, identificando os fatores que 

influenciaram a configuração e a reconfiguração das políticas no período estudado. 

A base teórica que sustenta esta pesquisa organiza-se em duas frentes 

complementares. A primeira apoia-se nas contribuições de David Garland (2001), 

cujos estudos sobre o campo do controle do crime e os tipos de resposta estatal à 

criminalidade são fundamentais para compreender as orientações que estruturam as 

políticas de segurança pública. O autor identifica distintos modelos de resposta que 

expressam diferentes posicionamentos ideológicos e institucionais, revelando como 

os Estados reformulam suas estratégias diante das dinâmicas da criminalidade e da 

insegurança. Complementando essa perspectiva, destaca-se o arcabouço teórico 

desenvolvido por Azevedo e Cifali (2015), que mobilizam essas questões no 

contexto brasileiro.  

Na obra A Cultura do Controle, David Garland (2001) analisa as profundas 

transformações nos sistemas penais das sociedades americana e britânica, 

identificando um movimento de ruptura com o modelo de bem-estar social, 

conhecido como welfarismo penal. Esse modelo, vigente principalmente nas 

décadas do pós-guerra, priorizava abordagens reabilitadoras, preventivas e voltadas 

à integração social dos indivíduos, entendendo o crime como um fenômeno 

associado a desigualdades estruturais. A partir da década de 1970, contudo, 

observa-se um deslocamento significativo nas práticas e discursos penais, 



 
 

16 
 

caracterizado pela ascensão de políticas mais punitivas, orientadas pela lógica do 

controle, da responsabilização individual e da gestão do risco. 

Garland busca compreender as causas e implicações dessa mudança 

paradigmática, articulando-a ao contexto sociopolítico da chamada pós-

modernidade, em que o declínio das estruturas tradicionais de solidariedade social, 

o aumento da sensação de insegurança e a emergência de novas racionalidades 

governamentais passam a moldar as formas de controle do crime. Para o autor, 

trata-se de um momento de inflexão, no qual a cultura penal se transforma 

profundamente, refletindo a adoção de estratégias mais repressivas e simbólicas por 

parte do Estado, que passa a utilizar o sistema de justiça criminal como mecanismo 

de reafirmação da ordem frente a ansiedades sociais difusas. Segundo Garland: 

 

O estudo se inicia com a apresentação do contraste das nossas políticas e 
práticas atuais com aquelas em voga até a década de 1970, e se encerra 
demonstrando a análise de como a dinâmica atual do controle do crime 
reproduz um certo tipo de ordem social nas sociedades pós-modernas. 
(Garland, 2001, p. 36). 

 

Com o objetivo de analisar as mudanças nessas sociedades, rompimento do 

estado de bem-estar e avanço para a pós-modernidade, Garland (2001) argumenta 

que foram geradas respostas de dois tipos: adaptativos e reativos. As adaptativas se 

referem a respostas administrativas que visam aumentar a capacidade de absorção 

do sistema ou de tornar a atuação de seus agentes mais seletiva, buscando, 

inclusive, os mesmos padrões de uma gestão de iniciativa privada. Na adaptação 

também está o compartilhamento da tarefa do controle do crime com a sociedade 

civil. 

As reativas são medidas que têm como foco o encarceramento e que se 

constroem com base na criminologia do outro. Nessa criminologia, há o 

entendimento do criminoso como algo a ser extirpado socialmente, é a máxima 

expressão do poder punitivo, que dramatiza os medos populares e que se constrói 

com base no controle, seja por meio das câmeras que estão dispostas pelas ruas, 

pelas cercas elétricas, seja pelo controle demográfico e urbano que segrega a 

população. 

No contexto brasileiro, além das categorias de respostas adaptativas e 

reativas, é necessário incluir uma terceira tipologia: as respostas garantistas. Essa 

classificação é desenvolvida por Azevedo e Cifali (2015), que propõem uma 



 
 

17 
 

abordagem sensível às especificidades institucionais e políticas do país. Pereira 

(2021) sistematiza essa linha de análise: 

 

(i) ―Respostas do tipo Reativa‖ - a partir do diagnóstico de que a saída 
apresentada para o problema da criminalidade não está surtindo o efeito 
desejado, insiste-se em mais endurecimento penal (com aumento legal das 
penas para certos delitos e redução de possibilidades de livramento durante 
o processo penal); (ii) ―Respostas Adaptativas‖ - busca inovar no sentido de 
gerenciamento do risco, em que o administrativismo e mecanismos 
tecnológicos voltado para prevenção do crime ganham espaço frente ao 
sistema penal; e, por fim (ii) ―Respostas Garantistas‖ - muito associado aos 
movimentos de direitos humanos, liberais e garantistas no contexto da 
América do Sul - que buscavam, justamente, a ampliação de uma agenda 
de direitos e garantias para o conjunto da população, muitas vezes, 
excluídas do processo de democratização de seus país marcados pela não 
efetivação de um welfarismo penal. (Pereira, 2021, p.17) 

 

Com o objetivo de compreender as tensões ideológicas mobilizadas no 

campo da segurança pública entre 1995 e 2022, adotamos as categorias de 

respostas reativas e garantistas como chave analítica para a classificação da 

legislação aprovada no período. Essa tipologia permite organizar e interpretar as 

proposições legislativas com base em suas orientações normativas e políticas, 

funcionando, em certa medida, como um indicador aproximado – ou proxy – das 

disputas entre perspectivas mais associadas à direita (caracterizadas pelo 

endurecimento penal) e à esquerda (associadas à ampliação de direitos e ao 

fortalecimento de mecanismos de controle democrático). 

No entanto, é importante destacar que, no recorte temporal delimitado por 

esta pesquisa, não é possível realizar uma classificação rigorosa das leis com base 

em uma dicotomia direita–esquerda. Isso porque essa polarização ideológica, tal 

como se consolidou no debate público nacional, adquire centralidade a partir das 

manifestações de 2013, quando novas clivagens políticas passam a estruturar de 

forma mais visível o campo legislativo e partidário. 

Os projetos políticos em disputa no campo da segurança pública 

encontraram, ao longo do período analisado, diferentes governos e conjunturas, 

sendo possível abordá-los a partir de distintas esferas institucionais – como o 

Executivo, o Legislativo, o Judiciário – ou ainda por meio da opinião pública, 

movimentos sociais e outras arenas. Embora não desconsideremos a relevância 

dessas demais instâncias, optamos, nesta pesquisa, por concentrar a análise nas 

esferas do Legislativo e do Executivo, por entendermos que nelas se expressam, de 



 
 

18 
 

forma estruturada e institucionalizada, os embates centrais em torno das políticas de 

segurança pública. 

O Legislativo constitui o lócus onde as demandas da sociedade civil são 

formalizadas e convertidas em proposições normativas, refletindo a pluralidade de 

representações políticas presentes na arena democrática. Trata-se de um espaço 

institucional em que diferentes projetos de segurança pública se confrontam, se 

articulam ou se neutralizam, fruto de disputas inter e intrapartidárias, bem como da 

atuação de coalizões e frentes parlamentares. Assim, o Legislativo permite observar 

como agendas sociais dispersas são internalizadas pelo Estado e transformadas em 

normas com potencial de reconfigurar práticas institucionais. 

Já a escolha pela análise do Executivo se justifica pelo seu protagonismo na 

formulação e implementação das políticas públicas, inclusive no campo da 

segurança. Em regimes presidencialistas como o brasileiro, o Executivo detém 

amplos recursos institucionais e políticos para propor, articular e direcionar a agenda 

legislativa, especialmente em áreas sensíveis como a segurança pública. Através de 

mensagens presidenciais, projetos de lei, medidas provisórias e estratégias de 

governo, o Executivo influencia diretamente a configuração das respostas estatais à 

criminalidade e à violência, sendo, portanto, um ator-chave na definição das 

diretrizes normativas e ideológicas do setor. 

Importa destacar que, diferentemente de parte da literatura que privilegia 

exclusivamente a atuação do Poder Executivo – dada sua visibilidade e influência 

em agendas públicas, como apontado por diversos estudos de políticas públicas e 

estudos legislativos –, esta pesquisa optou por não aplicar filtros quanto ao ator 

propositor. O objetivo foi capturar também o papel ativo do Legislativo na construção 

da agenda, papel este que, como observa Freitas (2013), tem ganhado relevância 

crescente nas proposições e no direcionamento das políticas públicas. 

Articulando-se à perspectiva analítica proposta por Garland (2001), esta 

pesquisa também se apoia nas teorias da mudança institucional gradual 

desenvolvidas por Streeck e Thelen (2005) e posteriormente sistematizadas por 

Mahoney e Thelen (2010). Essas abordagens têm sido amplamente utilizadas para 

compreender as transformações institucionais que ocorrem de forma incremental, 

em contextos marcados por estabilidade formal, mas permeados por disputas e 

reconfigurações internas. Ao adotar essa lente teórica, a pesquisa busca interpretar 



 
 

19 
 

as alterações nas políticas de segurança pública não como rupturas abruptas, mas 

como processos graduais, cumulativos e muitas vezes ambíguos. 

A análise das mudanças institucionais, tal como conduzida neste trabalho, 

insere-se no campo dos estudos de políticas públicas – área que se consolida a 

partir das contribuições de Harold Lasswell (1951), nos Estados Unidos, com o 

objetivo de investigar os processos de formulação, implementação e avaliação de 

políticas governamentais. Como sintetiza Dye (1984), trata-se de compreender 

aquilo que o governo decide fazer ou deixar de fazer.  

A denominada Policy Science – ou ciência das políticas públicas – foi 

concebida como um campo multidisciplinar voltado para o estudo do Estado em 

ação, reunindo aportes da ciência política, sociologia, economia, direito e 

administração pública (Marques; Faria, 2013; Souza, 2006). Dentro desse campo, 

um dos enfoques mais consolidados diz respeito ao estudo do processo das 

políticas públicas (policy process), amplamente desenvolvido por meio da heurística 

do ciclo de políticas públicas (policy cycle), que compreende as etapas de formação 

da agenda, formulação, tomada de decisão, implementação e avaliação (Souza, 

2006). 

A partir da perspectiva do ciclo de políticas públicas, é possível identificar dois 

encaminhamentos analíticos predominantes. O primeiro concentra-se no estudo 

aprofundado de cada uma das etapas que compõem o fluxo tradicional do ciclo – 

formação da agenda, formulação, tomada de decisão, implementação e avaliação. 

Esse enfoque deu origem a subcampos especializados, dedicados, por exemplo, à 

análise da construção da policy agenda, à seleção de alternativas e à formulação de 

propostas, ao processo decisório, à implementação e aos mecanismos de avaliação 

das políticas públicas. 

O segundo encaminhamento, por sua vez, desloca o foco das etapas isoladas 

e passa a se dedicar ao estudo do processo de mudança nas políticas públicas. 

Essa abordagem não necessariamente compartimentaliza o ciclo em fases 

estanques, mas propõe uma análise mais integrativa, voltada à compreensão das 

dinâmicas que reconfiguram as políticas ao longo do tempo, considerando fatores 

institucionais, ideológicos, políticos e contextuais. 

Dada a natureza multidisciplinar dos estudos em políticas públicas, diferentes 

tradições teóricas são mobilizadas para analisar os mecanismos que explicam a 

mudança nesse campo. Para compreender os fatores causais que impulsionam 



 
 

20 
 

transformações nas políticas públicas, esta pesquisa dialoga com duas abordagens 

principais: uma centrada nas ideias e outra nas instituições. A perspectiva ideacional 

parte do pressuposto de que mudanças ocorrem quando há alterações nas crenças 

e interpretações que moldam a definição dos problemas públicos – entendidos como 

construções sociais resultantes de disputas discursivas e processos argumentativos. 

Na literatura de políticas públicas, especialmente na abordagem do ciclo, o 

poder de agenda é compreendido como uma forma de enquadramento que 

determina quais temas recebem atenção governamental e quais permanecem 

excluídos do debate institucional. Essa perspectiva, desenvolvida a partir das 

contribuições clássicas de Schattschneider (1960) e Bachrach e Baratz (2011), 

busca compreender os mecanismos pelos quais determinadas questões se 

transformam em problemas públicos e passam a demandar ação estatal, enquanto 

outras permanecem à margem da atenção institucional. Também se dedica a 

examinar o processo de construção das alternativas consideradas politicamente 

viáveis, investigando por que certas soluções ganham destaque no debate político e 

institucional, enquanto outras são descartadas. Trata-se, portanto, de entender como 

as escolhas temáticas e programáticas são moldadas por disputas de poder, 

interesses organizados e estruturas institucionais que condicionam o acesso das 

demandas sociais à agenda governamental. 

Nesse sentido, a análise da agenda governamental não se restringe às 

proposições que foram formalmente aprovadas, embora estas constituam um 

indicativo central das decisões políticas consolidadas e das correlações de força no 

interior do processo legislativo. O conteúdo das leis efetivamente aprovadas permite 

captar, com maior nitidez, as orientações normativas que lograram êxito institucional, 

revelando quais ideias e propostas conseguiram atravessar o ciclo decisório e 

transformar-se em política pública. A etapa de formação da agenda governamental, 

portanto, é compreendida como uma fase pré-decisória, anterior à constituição de 

quóruns e à efetiva votação, na qual se delineiam as disputas simbólicas e políticas 

em torno das definições de problemas e soluções possíveis. 

De maneira mais específica, a análise da agenda governamental concentra-

se na atenção que diferentes atores conferem a certos temas e conteúdos de 

políticas públicas. Essa abordagem conecta-se ao debate contemporâneo sobre a 

dinâmica da atenção nos estudos de agenda, que investiga como os atores 

priorizam determinadas questões com base em informações oriundas de múltiplas 



 
 

21 
 

fontes e como essas prioridades moldam sua percepção do que constitui um 

problema – ou seja, uma questão que exige resposta institucional (Kingdon, 2003; 

Baumgartner; Jones, 2005). 

A compreensão dos processos de mudança em políticas públicas também se 

apoia nas chamadas abordagens sintéticas, conceito desenvolvido por John (2013), 

que identifica três modelos analíticos baseados na centralidade das ideias: o modelo 

dos múltiplos fluxos (Multiple Streams Model), formulado por John Kingdon (2003); a 

teoria do equilíbrio pontuado (Punctuated Equilibrium Theory), proposta por Frank 

Baumgartner e Bryan Jones (1993); e o modelo das coalizões de defesa o Advocacy 

Coalition Framework (ACF), desenvolvido por Paul Sabatier e Hank Jenkins-Smith 

(1993). Cada uma dessas abordagens constrói conceitos próprios e mecanismos 

causais para explicar como ocorrem as mudanças, concebendo a ideia – ou imagem 

política – como elemento central no processo de transformação. 

Ainda que esta pesquisa não se proponha a aplicar integralmente esses 

modelos, ela se apropria de conceitos-chave, como a noção de ―imagem política‖, 

que se refere à construção discursiva sobre determinado tema, e a ideia de 

―rompimento de monopólio‖, que aponta para a entrada de novas ideias no debate 

público e institucional, permitindo que outras questões ingressem na agenda 

governamental. Não obstante, na aplicação e análise do modelo dos Múltiplos 

Fluxos no campo das políticas de saúde, Gottems et al. (2013, p.518) destacam os 

limites de sua utilização de forma isolada, sugerindo a articulação com outros 

"constructos teóricos que possibilitam abordar o peso das instituições, do tempo e da 

historicidade das mudanças políticas‖. 

Baumgartner e Jones (1993) e Kingdon (2003) são reconhecidos como 

autores de primeira geração no estudo da formação de agendas, com foco nas 

mudanças incrementais e nos choques exógenos que geram rupturas. A Teoria do 

Equilíbrio Pontuado, de Baumgartner e Jones, em especial, examina como a 

atenção governamental alterna entre longos períodos de estabilidade e breves 

momentos de mudança disruptiva – as chamadas ―pontuações‖ – provocadas por 

alterações externas significativas ou por reconfigurações internas nos padrões de 

atenção e mobilização política. 

A perspectiva institucional, presente em estudos mais recentes classificados 

como de segunda geração, como os de Streeck e Thelen (2005) e Mahoney e 

Thelen (2010), critica a abordagem anterior por seu foco predominante nas 



 
 

22 
 

permanências institucionais em detrimento das mudanças e transformações. Esses 

autores propõem que as mudanças institucionais ocorrem de forma gradual, por 

meio de atualizações, adaptações ou inovações incrementais que permitem 

distinguir continuidade e descontinuidade. Nessa vertente, o esforço analítico 

concentra-se em compreender como os agentes podem promover mudanças em 

políticas públicas por meio de estratégias que atuam dentro das limitações impostas 

pelas regras institucionais. Assim, as políticas públicas são vistas como instituições, 

pois normas e regras definem o que e como o Estado deve agir. Essa perspectiva, 

portanto, direciona o olhar para o conjunto de regras que moldam interações 

específicas e condicionam os resultados políticos. Para explicar as mudanças 

graduais, Streeck e Thelen (2005) e Mahoney e Thelen (2010) elaboraram uma 

tipologia que inclui os seguintes tipos: deslocamento (displacement), estratificação 

(layering), deriva (drift) e conversão (conversion). 

O deslocamento (displacement) se refere às mudanças no balanço de poder, 

na medida em que arranjos tradicionais perdem força ou são colocados de lado em 

favor de novas instituições e lógicas comportamentais. A mudança por camadas 

(layering) se refere à adição de novos elementos institucionais às instituições 

existentes, assim como emendas e revisões. A mudança por deriva (drift) pode 

parecer, em um primeiro momento, que se refere a uma estabilidade institucional 

automática, que estaria mais próxima do incrementalismo. A mudança por 

conversão (conversion) se refere a novos direcionamentos para funções, propósitos 

ou ideias. 

As perspectivas ideacional e institucional representam paradigmas distintos 

que oferecem diferentes abordagens para a análise das mudanças institucionais. 

Nesta pesquisa, adota-se uma apropriação seletiva de conceitos da perspectiva 

ideacional, reconhecendo seu valor para compreender os valores e crenças 

mobilizados em torno das políticas públicas. Contudo, privilegia-se a classificação de 

mudanças institucionais proposta por Streeck e Thelen (2005), por apresentar maior 

alinhamento com o objeto de estudo – as políticas de segurança pública –, as quais 

se caracterizam por poucos momentos de ruptura significativa e por alterações 

graduais advindas do incrementalismo, identificáveis no período analisado (1995-

2022). Ademais, entende-se que essas perspectivas não se configuram como 

antagônicas, podendo sua integração contribuir para uma compreensão mais 

abrangente dos processos de constituição e transformação das políticas públicas. 



 
 

23 
 

No que se refere ao recorte temporal, a análise teórica deste trabalho 

abrangeu desde o século XIX até o século XXI, compreendendo as constituições 

aprovadas no período. A parte empírica, por sua vez, contemplou o período de 1995 

a 2022, situando-se no contexto histórico-político brasileiro que se delineou na nova 

república, no período após o estabelecimento da Constituição Federal, de 1988 

(CF/88). 

Desde a promulgação da Constituição, de 1824, quando se iniciou a 

conformação do Estado Nacional, até 1891, o processo de consolidação do Estado 

Moderno no Brasil permaneceu incipiente, marcado por fragilidades na divisão dos 

poderes, na representatividade e nos mecanismos eleitorais. O período republicano, 

de 1891 a 1930, enfrentou o desafio da não consolidação de uma sociedade de 

classes estável e de um sistema de direitos firmemente estabelecido. 

A partir de 1930, com a ascensão de Getúlio Vargas, que permaneceu no 

poder por quinze anos, inaugurou-se uma nova etapa histórica, caracterizada por 

transformações significativas. Posteriormente, o golpe militar de 1964 instaurou uma 

ditadura que redefiniu a estrutura das políticas de segurança no país. A 

modernização da organização social brasileira, pautada pela disputa em torno do 

modelo de direitos, sofreu uma mutação fundamental com a entrada de novos atores 

políticos ao final dos anos 1970, culminando com a transição democrática a partir de 

1984. 

O período entre 1984 e 1989 configura-se como a fase de construção da 

modernidade refletida no estabelecimento do regime democrático no Brasil. Essa 

etapa foi marcada pela transição política que consolidou a redemocratização e por 

intensos debates no Congresso Nacional sobre os rumos institucionais do país. 

A promulgação da CF/88 inaugurou uma dinâmica institucional e social 

inédita, ao firmar o país como uma democracia constitucional, introduzindo a 

estratégia da democracia participativa ao lado da representação eleitoral e 

colocando o enfrentamento da desigualdade (em suas variadas formas) como tarefa 

de Estado. Tal marco ressignificou a construção das políticas públicas, incluindo o 

campo da segurança pública, deslocando o paradigma da segurança nacional para 

um enfoque que reconhece a complexidade das relações internas da sociedade 

brasileira. A segurança passou a ser compreendida não apenas nas fronteiras, mas 

também no âmbito das relações sociais internas, permeadas por desigualdades e 

conflitos, os quais o Estado deve regular para garantir a estabilidade social. 



 
 

24 
 

As primeiras eleições após a redemocratização, em 1989, foram 

caracterizadas por uma acirrada polarização política. As normas infraconstitucionais 

oriundas da CF/88 passaram a se concretizar no período subsequente, 

especialmente após as eleições de 1994, com a ascensão de Fernando Henrique 

Cardoso (FHC) à Presidência da República, momento em que se consolidou a 

estabilidade econômica possibilitada pelo Plano Real e se institucionalizaram as 

regras do jogo democrático. 

A partir de 1994, o processo de redemocratização alcançou um grau de 

maturidade, momento em que as instituições e as dinâmicas políticas foram 

redesenhadas, dando lugar à rotina democrática e a um novo padrão de conflito 

político. Esse novo padrão, embora represente avanços institucionais significativos, 

não implica o abandono das heranças autoritárias ainda latentes no sistema político, 

conforme discutido nesta pesquisa, mas sim a emergência de um estágio distinto na 

fluidez dessas relações. 

O intervalo posterior a 1994 é caracterizado como um período de ―calma 

democrática‖, marcado por reformas estatais (vide propostas do Ministério da 

Administração Federal e Reforma do Estado [MARE] quanto à Reforma do Estado), 

novas modalidades de formulação de políticas públicas – inclusive participativas – e 

pela consolidação de um novo padrão de articulação dos controles político-sociais. 

Simultaneamente, esse período revela a constituição de um novo pêndulo político-

ideológico, que se desdobra em três fases principais: o padrão liberal, muitas vezes 

indigitado como neoliberal,  associado ao governo de Fernando Henrique Cardoso 

(1994–2003); o padrão neodesenvolvimentista dos governos do Partido dos 

Trabalhadores (PT), liderados por Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff (2003–

2016); e, por fim, o período recente de regressão democrática, marcado pelos 

governos de Michel Temer (2016–2018) e Jair Bolsonaro (2018–2022). 

Neste período, iniciou-se um ciclo de relativa estabilidade política que se 

estendeu até 2016, quando o impeachment de Dilma Rousseff marcou a volta do 

Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) à Presidência, com Michel 

Temer. Em seguida, o cenário político evoluiu para a ascensão de Jair Bolsonaro, 

que fortaleceu a extrema direita no país. A estabilidade mencionada diz respeito à 

alternância de poder entre PT e o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), 

que se manteve desde a redemocratização e foi rompida com o impeachment da ex-

presidente Dilma Rousseff. Após o breve interregno do governo Temer, esse ciclo foi 



 
 

25 
 

definitivamente quebrado com a vitória de um candidato oriundo das Forças 

Armadas, com trajetória parlamentar discreta, apoiado por uma coalizão de partidos 

conservadores de menor expressão, como o Partido Social Liberal (PSL) e o Partido 

Renovador Trabalhista Brasileiro (PRTB) (Amaral, 2020). A 55ª Legislatura do 

Congresso Federal (2015–2019) foi considerada uma das mais conservadoras 

desde a redemocratização (DIAP, 2014), com o fortalecimento das bancadas 

evangélica e da ―bala‖, as quais ampliaram sua influência no debate público sobre 

segurança pública. 

Dessa forma, a escolha por dedicar atenção ao período entre 1995 e 2022 

justifica-se pela diversidade dos perfis governamentais que marcaram essas 

décadas e pelas distintas orientações na formulação de políticas públicas, 

especialmente no campo da segurança pública. Trata-se de um intervalo temporal 

que abrange diferentes projetos político-ideológicos, refletidos nas decisões 

institucionais e na produção legislativa voltada ao setor. Nesse contexto, a 

segurança pública se tornou um dos principais vetores de disputa ideológica, 

expressando tanto agendas pautadas pelo fortalecimento de direitos e mecanismos 

democráticos (de orientação garantista), quanto propostas de viés punitivista, 

centradas no endurecimento penal e na ampliação do aparato repressivo do Estado. 

A análise desse recorte permite compreender não apenas a alternância de poder 

entre diferentes partidos e coalizões, mas também as continuidades e inflexões na 

maneira como o Estado brasileiro define e operacionaliza suas respostas diante da 

criminalidade e da violência. 

Ressalta-se que a análise foi delimitada até o ano de 2022, tendo em vista 

que, a partir desse período, a agenda da segurança pública passou a apresentar 

inflexões significativas, cujo aprofundamento exigiria um novo recorte temporal e 

metodológico. Conforme aponta o Anuário Brasileiro de Segurança Pública (2024), 

houve uma intensificação do debate público e institucional em torno do tema, 

acompanhado por mudanças expressivas nas dinâmicas de atuação estatal. A 

centralidade da segurança pública se reafirma não apenas nos dados mais recentes, 

mas também na movimentação legislativa, como evidencia a tramitação da Proposta 

de Emenda à Constituição (PEC) da Segurança Pública atualmente em curso 

(Macedo, 2025). Esses elementos indicam a necessidade de investigações futuras 

que possam capturar os desdobramentos mais recentes e suas implicações políticas 

e institucionais. 



 
 

26 
 

Em síntese, a presente tese busca contribuir para o campo da Ciência Política 

por meio da análise das transformações nas políticas públicas de segurança no 

Brasil, entre 1995 e 2022. Parte-se da consideração da tensão estrutural entre os 

eixos da punição e da proteção para investigar como, diante de deslocamentos 

ideológicos significativos ao longo desse período, essas políticas se modificaram, 

em que direção caminharam e com quais implicações normativas e institucionais. O 

estudo propõe examinar as orientações assumidas pelas políticas de segurança – se 

marcadas por avanços garantistas ou por reforços reativos – e os sentidos políticos 

e ideológicos que tais mudanças expressam. 

Cumpre salientar que a segurança pública constitui um elemento fundamental 

em um Estado Democrático de Direito, cujas bases repousam em princípios 

jusnaturalistas, contratualistas e na centralidade da lei (sub lege). Conforme 

ressaltam Fontoura, Rivero e Rodrigues (2009, p. 135), é a partir da questão pública 

da segurança – e dos instrumentos estatais destinados à sua regulação, 

enfrentamento ou pacificação – que ―se pode estruturar um diagnóstico a respeito de 

alguns aspectos políticos, institucionais e sociais centrais‖. Nesse sentido, a 

segurança pública configura-se como um campo estratégico para a compreensão 

dos limites, contradições e possibilidades da democracia brasileira, diretamente 

ligada à agenda dos direitos humanos fundamentais. 

Apesar da ampliação significativa das pesquisas dedicadas à violência, 

criminalidade e atuação das forças policiais nas últimas décadas, permanece um 

déficit na análise das políticas públicas que moldam essas respostas. Sapori (2007, 

p. 110) destaca esse descompasso, observando que: 

 

identifica-se uma crescente produção acadêmica sobre a evolução da 
dinâmica da violência e da criminalidade no país, bem como sobre o 
histórico da atuação das forças policiais. No entanto, observa-se uma 
produção comparativamente reduzida sobre a dinâmica histórica das 
políticas de segurança no país. (SAPORI, 2007, p. 110) 

 

Essa lacuna evidencia a necessidade de investigações que se concentrem na 

estruturação institucional e na transformação normativa das políticas de segurança 

pública, considerando suas dimensões legais, ideológicas e operacionais. 

Lima, Misse e Miranda (2000, p. 55) indicam que, na virada do século, o tema 

começou a ser ampliado da ótica jurídica para as Ciências Sociais, ―pois é 

provavelmente a única esfera de atuação do Estado acerca da qual há algum 



 
 

27 
 

consenso quanto à legitimidade do monopólio, já que é uma atividade revestida de 

dinâmicas próprias e orientada na perspectiva da garantia da ordem‖. 

Desde então, as áreas de Sociologia e Antropologia têm dedicado 

importantes contribuições à compreensão da dimensão social, sociogeográfica e 

cultural da segurança pública, investigando as práticas, os grupos sociais afetados e 

a lógica punitivista (e suas instituições) de combate à violência em níveis macro e 

micro. 

Pesquisa realizada por Lima, Misse e Miranda (2000) indica que, entre 1995 e 

2000, a maior parte dos pesquisadores voltados para ―segurança pública e 

criminalidade‖ estava concentrada nas Humanidades, com destaque para a 

Sociologia, que apresentava 35 linhas de pesquisa, seguida pela Antropologia com 

16 e, por último, a Ciência Política com 14 linhas. 

Esta pesquisa visa compreender o objeto sob a ótica da Ciência Política, 

especialmente porque, para além das dimensões sociais e culturais mencionadas, 

as estratégias de segurança pública – suas normas, regulações legais e recursos 

institucionais – têm origem nos espaços estatais, atravessando os três poderes 

(Legislativo, Executivo e Judiciário), constituindo-se como decisões políticas e 

estratégias de política pública. 

Sobre as políticas públicas na área, Lima, Misse e Miranda (2000) dialogam 

com a literatura e oferecem o seguinte diagnóstico: 

 

O debate acerca das políticas públicas de segurança ainda não se 
distanciou muito das veementes discussões sobre como ‗exterminar‘ a 
violência, continuando sob a forte pressão das percepções sociais de 
insegurança e medo, bem como das taxas, muitas vezes crescentes, de 
criminalidade urbana. Trata-se, então, de considerar a temática das políticas 
públicas como um objeto de estudo através do qual se pode enfrentar a 
questão da segurança, entendida como um fenômeno complexo, que 
envolve grupos sociais distintos, visando o controle negociado das várias 
violências, às quais os diferentes grupos são submetidos, inclusive as 
praticadas pelo próprio Estado. (Lima, Misse; Miranda, 2000, p. 55). 

 

Paixão (1987) argumenta que as políticas públicas de segurança se dividem 

entre repressivas ou preventivas. Nesse sentido, Lima, Misse e Miranda (2000) 

observam que 

[...] como nem sempre estão vinculadas a políticas sociais, acaba-se por 
confundir, no nível do discurso, as políticas orientadas pelos direitos 
humanos com políticas de direitos sociais. Esta confusão explicaria a 
dificuldade de criação de uma cultura de direitos humanos no Brasil. (Lima; 
Misse; Miranda, 2000, p. 55). 



 
 

28 
 

 

Nesse contexto, a segurança pública desponta como um campo em expansão 

nas Ciências Sociais e, em especial, na Ciência Política. Como apontam Lima, 

Ratton e Azevedo (2021, p. 14): ―novas fronteiras estão bem delimitadas, como 

aquelas dedicadas pioneiramente ao estudo das prisões, e outras estão ainda em 

formação, como é o caso dos estudos sobre políticas de segurança pública e 

políticas sobre drogas‖. Trata-se, portanto, de um terreno analítico promissor para 

averiguar se as políticas públicas brasileiras seguem na direção da consolidação de 

estratégias garantistas – fundamentadas na ampliação de direitos, racionalidade 

institucional e prevenção – ou se permanecem inseridas em um paradigma reativo, 

marcado pelo punitivismo, encarceramento e repressão estatal. 

Do ponto de vista metodológico, esta tese apoia-se nos avanços recentes do 

neo-institucionalismo, em particular na vertente voltada à análise das mudanças 

institucionais, adotando uma abordagem mista que combina técnicas qualitativas e 

quantitativas (Streeck; Thelen; 2005). A pesquisa foi organizada em duas etapas 

complementares e que dialogam entre si. A primeira, de natureza teórica e 

qualitativa, baseou-se na mobilização de fontes bibliográficas, documentais e 

históricas. Essa etapa constituiu um esforço de sistematização teórico-analítica das 

áreas consideradas fundamentais para o exame da parte empírica. Parte-se do 

pressuposto de que uma análise empírica consistente requer ancoragem em um 

arcabouço teórico e histórico capaz de contextualizar e conferir densidade 

interpretativa aos dados. Nesse sentido, o leitor é convidado a compreender a 

escolha por um percurso inicial mais voltado à discussão teórica que compreendeu 

diferentes campos analíticos, fundamentais para a análise empírica. 

Essa fase teve como objetivo a construção de um referencial teórico e 

histórico sobre o conceito de segurança pública e sua centralidade na constituição 

do pacto político moderno, ancorado no monopólio estatal da força e da justiça. De 

forma breve foram analisadas as Constituições Brasileiras, de 1824 a 1988, bem 

como os principais marcos infraconstitucionais que, ao longo do tempo, moldaram os 

paradigmas de segurança pública no país.  

Nesse escopo, a segurança pública também foi abordada a partir da teoria 

social, com a incorporação de contribuições fundamentais para a compreensão das 

orientações ideológicas que informam as políticas de controle e punição. Optou-se 

por adotar como base teórica os trabalhos de David Garland, especialmente sua 



 
 

29 
 

obra A Cultura do Controle (2001), por sua capacidade de articular transformações 

sociais, políticas e institucionais no campo penal. A escolha por Garland justifica-se 

pelo potencial analítico de sua abordagem, que permite compreender a segurança 

pública como uma expressão de tensões mais amplas entre proteção e punição, 

bem como de disputas sobre os sentidos da ordem social em contextos 

democráticos.  

Não obstante, a pesquisa também adentra ao debate das políticas públicas, 

abordando de forma aprofundada os paradigmas teóricos da Ciência Política que 

fundamentam a análise dessas políticas. Nesse sentido, delimita-se claramente os 

conceitos centrais relacionados à formação da agenda governamental, bem como os 

processos de mudança institucional. Esses elementos estão condensados na 

primeira parte do trabalho, mas se articulam e se aprofundam ao longo das análises 

empíricas subsequentes. Não obstante, à medida que o exame do problema avança, 

novos elementos de natureza metodológica e teórica podem ser retomados e 

reanalisados, de forma a aprofundar ou ajustar a compreensão desenvolvida ao 

longo da pesquisa. 

Na segunda etapa, de natureza empírica, foram selecionadas leis ordinárias, 

aprovadas entre 1995 e 2022, extraídas da base da Rede de Informação Legislativa 

e Jurídica (LexML Brasil), utilizando o indexador ―Segurança Pública‖. A partir dessa 

seleção, constituiu-se um corpus com as 60 leis aprovadas que passaram por um 

processo detalhado de análise verticalizada. No decorrer do desenvolvimento da 

seção empírica, recorre-se continuamente à fundamentação teórica para interpretar 

os achados da pesquisa, bem como para esclarecer eventuais limitações ou lacunas 

nas respostas observadas. 

Inicialmente, realizou-se uma análise descritiva que contemplou diversos 

aspectos: (i) identificação do poder autor da proposta – Executivo ou Legislativo –, 

nomeação nominal e vínculo partidário do autor, origem da proposta – MPV ou 

Projeto de Lei –, bem como sua relação com a unidade da Federação; (ii) perfil da 

proposta, que envolveu a classificação dos temas mobilizados na agenda de 

segurança pública, tais como políticas substantivas, enfrentamento da criminalidade, 

direitos dos povos indígenas, burocracia, instituições, forças policiais, sistema 

prisional, questões corporativas e logísticas; além do enfoque adotado a) universal 

ou focal , b) impacto esperado: distributivo, redistributivo, constitutivo ou regulador, 

c) fluxo legislativo: incluindo o regime de tramitação [urgência ou ordinário], o tempo 



 
 

30 
 

decorrido para aprovação e a caracterização temporal da proposta (emergencial ou 

contínua). 

Na sequência, procedeu-se à análise do enquadramento tipológico das leis, 

considerando os tipos de mudanças institucionais propostas e os agentes de 

mudança envolvidos. Essa etapa permitiu identificar padrões e dinâmicas presentes 

nas transformações legislativas relativas à segurança pública. 

Por fim, em consonância com o objetivo empírico da pesquisa, foram 

selecionadas nove leis consideradas representativas do debate ideológico 

predominante no período. Essas leis, classificadas como políticas substantivas, 

foram analisadas profundamente para compreender as respostas institucionais 

assumidas, permitindo uma reflexão crítica sobre os sentidos políticos e ideológicos 

das mudanças ocorridas nas políticas públicas de segurança. A partir dessa 

abordagem metodológica, torna-se possível compreender a dinâmica da agenda 

governamental na área de segurança pública, observando não apenas o conteúdo 

das leis aprovadas, mas também os padrões institucionais e ideológicos que 

estruturam essas escolhas. Por meio dessa articulação entre teoria e empiria, o 

trabalho busca contribuir de maneira original para o campo da Ciência Política, 

evidenciando a segurança pública como uma arena privilegiada de disputa e 

construção de sentidos políticos na sociedade brasileira contemporânea. 

Diante desse cenário, a presente pesquisa buscou responder à seguinte 

pergunta central: em que medida e em qual direção as políticas de segurança 

pública foram modificadas no Brasil entre 1995 e 2022, à luz da tensão entre os 

paradigmas da punição e da proteção? Para tanto, tomou-se como objetivo geral 

analisar os processos de mudança institucional nesse campo, considerando a 

orientação ideológica das proposições legislativas. Entre os objetivos específicos, 

tiveram destaque a análise teórico-histórica da temática assim como o mapeamento 

e a classificação das leis de segurança pública aprovadas no período, a identificação 

dos agentes propositores e seus vínculos partidários, o enquadramento tipológico 

das mudanças institucionais e dos tipos de resposta formulados, bem como a 

avaliação dos padrões ideológicos presentes nas proposições. 

Questiona-se se há um alinhamento significativo entre o perfil ideológico do 

governo – seja ele de direita ou de esquerda – e o direcionamento das políticas 

públicas de segurança adotadas durante seu mandato e de que forma esse 

processo foi mobilizado. Essa relação problematiza em que medida as orientações 



 
 

31 
 

políticas predominantes influenciam diretamente as prioridades, estratégias e 

formatos das políticas implementadas, refletindo valores e concepções distintas 

sobre a segurança pública. 

Governos de esquerda, por exemplo, tendem a enfatizar políticas com 

enfoque garantista, pautadas na ampliação de direitos, na prevenção da violência, 

na promoção da justiça social e no fortalecimento dos mecanismos institucionais de 

controle e participação democrática. Já governos de direita frequentemente 

priorizam abordagens reativas, com ênfase na repressão, no endurecimento penal, 

no aumento do aparato policial e no encarceramento, refletindo uma visão mais 

punitivista e securitária. 

Assim, a hipótese explora como essas diferenças ideológicas se traduzem em 

transformações institucionais concretas, manifestas nas leis aprovadas e nas 

práticas normativas que conformam o campo da segurança pública. Investiga-se, 

portanto, em que medida as mudanças nas políticas acompanham os ciclos 

políticos, e como o perfil ideológico do Executivo e do Legislativo influencia o 

conteúdo e a orientação das políticas de segurança, indicando a existência de 

padrões ou rupturas no processo de formulação e implementação dessas políticas 

ao longo do período analisado (1995-2022). Essa análise contribui para 

compreender a dinâmica político-institucional da segurança pública no Brasil, 

revelando as tensões e disputas que permeiam a construção das respostas estatais 

à violência e à criminalidade. 

A tese está organizada em seis capítulos, começando por essa Introdução e 

finalizando com o último, a Conclusão. O Capítulo 2 é dedicado à construção do 

referencial teórico e histórico que sustenta a investigação. Nele, são apresentados 

os principais conceitos e definições relativos à segurança pública, discutindo-se sua 

centralidade como função estatal e sua condição de política pública estruturante no 

interior do Estado Democrático de Direito. A abordagem adota uma perspectiva 

multidimensional, reconhecendo a segurança pública como um campo complexo, 

atravessado por disputas normativas, institucionais e ideológicas. 

O capítulo se inicia com a discussão conceitual da segurança pública e de 

suas funções no pacto político moderno, articulando a literatura das Ciências Sociais 

com aportes da Filosofia Política e do Direito. A segurança é analisada não apenas 

como aparato de contenção da violência, mas como categoria política vinculada à 

cidadania, aos direitos fundamentais e à forma de organização do poder estatal. A 



 
 

32 
 

partir disso, são abordados os principais marcos da conformação das políticas de 

segurança pública no Brasil, enfatizando a passagem de um modelo autoritário para 

um modelo democrático, ainda permeado por tensões entre controle social e 

garantia de direitos. 

Na sequência, realiza-se um resgate histórico da maneira como a segurança 

pública foi institucionalizada nas constituições brasileiras, do período imperial à 

redemocratização. A análise abrange as Cartas de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 

1967 e 1988, com especial atenção ao modo como o tema foi tratado juridicamente 

e aos arranjos institucionais que foram sendo desenhados ao longo do tempo. Tal 

recorte permite identificar continuidades – como o papel central das forças policiais – 

e rupturas significativas, sobretudo no que diz respeito à relação entre segurança e 

direitos fundamentais. 

Com base nesse levantamento, o capítulo se estende à análise da legislação 

infraconstitucional produzida no período democrático (1988-2022), discutindo as 

orientações normativas e programáticas que passaram a estruturar o campo da 

segurança pública no Brasil recente. Trata-se de compreender de que forma as 

normas ordinárias e os programas governamentais refletem disputas políticas, 

reposicionamentos institucionais e influências ideológicas. 

Outro eixo relevante deste capítulo diz respeito à relação entre os Poderes 

Executivo e Legislativo na produção das políticas de segurança pública. Com base 

no debate sobre presidencialismo de coalizão, examina-se o papel desses atores no 

processo legislativo, suas dinâmicas de cooperação e conflito e os modos pelos 

quais ambos influenciam a formulação e aprovação de leis.  

Por fim, o capítulo apresenta a inserção da segurança pública no campo da 

teoria social, abordando diferentes tradições analíticas que tratam do tema. Nesse 

percurso, destaca-se a opção teórica pela obra de David Garland como eixo 

interpretativo. Seu trabalho fornece instrumentos analíticos robustos para 

compreender os rearranjos contemporâneos das políticas de controle e punição, a 

partir da articulação entre Estado, sociedade e cultura penal. A escolha de Garland 

se justifica pela sua capacidade de interpretar a segurança pública como fenômeno 

multifacetado, situado na confluência entre estruturas estatais, transformações 

culturais, práticas institucionais e expectativas sociais. 

O Capítulo 3 está centrado na articulação entre o campo das políticas 

públicas e os fundamentos da Ciência Política, com o objetivo de construir o 



 
 

33 
 

arcabouço analítico necessário para a compreensão das transformações 

institucionais na área da segurança pública. Neste capítulo, são discutidos os 

principais paradigmas que orientam a produção de conhecimento em Ciência 

Política – com destaque para o neoinstitucionalismo, em suas diferentes vertentes –, 

além da delimitação conceitual de categorias fundamentais como poder de agenda, 

mudança institucional e mecanismos de produção legislativa. 

Inicialmente, o capítulo aborda a trajetória dos estudos em políticas públicas, 

destacando o amadurecimento do campo e sua consolidação como subárea 

autônoma dentro da Ciência Política. São revisitados os modelos clássicos – como o 

modelo sequencial (ciclo das políticas públicas), os enfoques racionalistas e 

incrementalistas. 

A seguir, dedica-se atenção à noção de poder de agenda, entendida como a 

capacidade de determinados atores ou instituições influenciarem quais temas 

entram ou permanecem na pauta decisória. São mobilizadas as contribuições de 

autores como Kingdon (2003), que destaca os fluxos de problemas, soluções e 

política como condicionantes da abertura de ―janelas de oportunidade‖, bem como 

de Bachrach e Baratz (2011), ao discutirem o poder de não decisão. O capítulo 

também explora o conceito de agenda governamental e a disputa de sentidos em 

torno das escolhas que moldam a ação pública, o que se mostra particularmente 

relevante em temas sensíveis como segurança pública. 

Outro eixo central do capítulo é a discussão sobre mudança institucional, a 

partir do diálogo com a literatura neo-institucionalista. São mobilizadas as 

contribuições de autores como Mahoney e Thelen (2010) e Streeck e Thelen (2005), 

que problematizam a ideia de ruptura abrupta, propondo modelos de mudança 

incremental, gradual e ambígua. A tipologia de mecanismos como deslocamento 

(displacement), conversão (conversion), deriva (drift) e estratificação (layering) 

oferece uma base teórica robusta para compreender as transformações normativas 

na legislação de segurança pública ao longo do tempo, captando tanto os momentos 

de inflexão quanto os de continuidade disfarçada. 

No quarto capítulo são discutidos os materiais e métodos mobilizados. A 

abordagem adotada combina métodos qualitativos e quantitativos, com base na 

análise de 60 leis ordinárias aprovadas entre 1995 e 2022. A análise contempla 

tanto os aspectos descritivos da produção legislativa (atores propositores, 

tramitação, partidos, temas, tempo de aprovação) quanto o enquadramento 



 
 

34 
 

tipológico das leis segundo a lógica das respostas legislativas – garantistas ou 

reativas – e das formas de mudança institucional. Assim, o capítulo não apenas 

sustenta o desenho da pesquisa, como também delimita os parâmetros analíticos 

que orientam a interpretação empírica no capítulo seguinte. Ele cumpre o papel de 

estruturar o elo entre teoria e prática, fundamentando as escolhas metodológicas e 

justificando as categorias analíticas mobilizadas ao longo da análise das políticas 

públicas de segurança. 

Nesse escopo, o capítulo define o recorte temporal adotado, justificando sua 

pertinência com base nos diferentes ciclos políticos e nas inflexões ideológicas que 

marcam o período. Além disso, o capítulo discute os instrumentos legislativos 

utilizados nas proposições analisadas, com foco nas leis ordinárias, por serem o 

principal mecanismo de regulamentação e implementação das políticas públicas no 

Brasil. 

A escolha metodológica dos indexadores de busca utilizados para a seleção 

das leis também é detalhada. As proposições legislativas foram extraídas da base 

da LexML Brasil, utilizando-se o termos ―Segurança Pública" como indexador 

principal. Essa escolha visa garantir a maior abrangência possível na identificação 

de leis diretamente vinculadas ao tema, ao mesmo tempo em que estabelece um 

critério técnico replicável e sistemático. 

Por fim, o capítulo descreve em detalhe o movimento metodológico realizado, 

que combina diferentes técnicas de análise qualitativa e  quantitativa, articuladas de 

forma complementar para possibilitar uma abordagem abrangente e rigorosa do 

objeto de estudo. Essa estratégia metodológica mista foi fundamental para lidar com 

a complexidade inerente ao campo da segurança pública e às transformações 

institucionais que o atravessam. 

No plano quantitativo-descritivo, foram analisadas 60 leis ordinárias 

aprovadas entre 1995 e 2022, com base em variáveis como o ator propositor 

(Executivo ou Legislativo), o tipo de instrumento legislativo utilizado (projeto de lei, 

MPV, etc.), o vínculo partidário do autor, a origem federativa da proposição, o regime 

de tramitação, o tempo de aprovação, o enfoque (universal ou focalizado) e o tipo de 

impacto (distributivo, redistributivo, regulador ou constitutivo). Essa etapa visou 

mapear o perfil e a dinâmica da produção legislativa na área de segurança pública. 

No plano qualitativo, foram aplicadas técnicas de análise de conteúdo para 

examinar o corpus empírico de forma mais aprofundada, delimitado a nove políticas 



 
 

35 
 

substantivas. A partir de categorias previamente definidas – como temas 

mobilizados (políticas substantivas, enfrentamento da criminalidade, sistema 

prisional, forças policiais, questões corporativas etc.) e tipo de resposta (garantista 

ou reativa) –, foi possível interpretar os sentidos ideológicos e normativos das 

proposições legislativas. Além disso, foram empregadas as categorias analíticas da 

literatura neo-institucionalista para classificar os mecanismos de mudança 

institucional presentes nas proposições. Com base nas tipologias desenvolvidas por 

Streeck e Thelen (2005) e Mahoney e Thelen (2010). Essa análise permitiu 

compreender não apenas o conteúdo das políticas, mas também a forma como as 

mudanças foram institucionalmente processadas ao longo do tempo. 

O quinto capítulo compreende os resultados e discussões, articulados com a 

parte teórica. Inicialmente, realiza-se uma abordagem descritiva e classificatória das 

proposições legislativas, considerando variáveis como autor, origem, enfoque, 

impacto e fluxo legislativo, visando compreender os perfis mobilizados. Em seguida, 

por meio do enquadramento tipológico, foram aplicadas as categorias de mudança 

institucional propostas pela literatura neo-institucionalista, identificando os tipos de 

mudança presentes no corpus empírico. Por fim, as leis foram submetidas a uma 

análise tipológica, com base em duas categorias principais de resposta institucional: 

garantista e reativa. Por fim, a conclusão. 

  



 
 

36 
 

2 O QUE É SEGURANÇA PÚBLICA? 

 

Para analisar as mudanças institucionais nas políticas de segurança pública 

ao longo do tempo, é essencial esclarecer alguns pontos: (i) a definição de 

segurança pública; (ii) seus principais desenhos institucionais; e (iii) a interpretação 

da teoria social sobre o tema. 

Argumentamos que, além de uma dimensão prática, presente na CF/88, em 

que são elencadas as instituições que garantem a ordem, a segurança pública tem 

base teórica, constituindo a base do Estado Democrático de Direito. 

É nesse sentido que, inicialmente, procuramos entender a questão da 

segurança como um monopólio estatal, de um lado, e a prerrogativa do direito à vida 

como elemento central do pacto político de criação do Estado, (jusnaturalismo e 

contratualismo), nucleadas no processo de fundação do Estado Moderno. Para o 

pensamento político moderno, nas reflexões de autores como Hobbes, Locke, 

Rousseau e outros, surge a concepção de que o Estado é um instrumento para 

controle, minoração ou extirpação do conflito social, que não pode ignorar os 

chamados ―direitos naturais‖, cuja vida individual é seu epicentro. Surge uma 

espécie de obrigação, foco nuclear, na vida pública que exige como contrapartida da 

legitimidade estatal que se promova a segurança privada de seus cidadãos. É longa, 

complexa e tensa a evolução e adaptações históricas dessa relação – monopólio 

estatal da justiça e da violência versus direitos individuais e diminuição de conflitos 

sociais (na esfera privada ou na ordem coletiva) – com respostas diferentes dados 

os momentos históricos, o perfil das sociedades nacionais, a mudança de 

concepções político-ideológicas e os valores e interesses em disputa em cada 

arranjo nacional. 

No item seguinte problematizamos o que configura uma política de segurança 

pública, expondo suas diferentes caracterizações na trajetória política brasileira, 

desde a Constituição de 1824 até a de 1988. Nessa análise, o contexto 

constitucional 1824-1946 é abordado brevemente, sendo a atenção dirigida para o 

período posterior a 1964 – momento que abre o ciclo político recente: ditadura civil-

militar, redemocratização, estabilidade e regressão democrática. Entendemos que, 

com a ditadura civil-militar, houve uma modificação sobre a ideia de segurança 

pública e sua resolução, modelo que foi contestado e substituído durante a 

redemocratização. Em especial, com a CF/88, e, em situação de rotinização, 



 
 

37 
 

modificado parcialmente sob o influxo das mudanças governamentais, o impacto dos 

Planos Nacionais de Direitos Humanos e a ação das bancadas legislativas. Assim, 

expomos um panorama de como a política de segurança pública é constituída, 

mapeando seu sistema, instituições, agenda e atores. 

No terceiro item, sustentamos que compreender as bases estruturais das 

políticas de segurança pública e a organização do Estado democrático de direito 

exige uma análise aprofundada da relação entre os poderes Executivo e Legislativo. 

Essa interação institucional é fundamental, pois define os rumos da governança e da 

formulação de políticas voltadas à segurança pública. O exame dessas instituições e 

de seus principais atores se justifica pelo papel central que desempenham na 

construção do arcabouço legal e na definição das diretrizes políticas. 

Por fim, no último item, recorremos à literatura da teoria social sobre 

segurança pública para examinar como diferentes autores abordam essa questão. 

Esse levantamento bibliográfico permite uma análise comparativa das diversas 

perspectivas teóricas e metodológicas, fornecendo um panorama crítico sobre os 

principais debates acadêmicos no campo. A partir dessa base, justificamos a 

escolha das categorias propostas por David Garland (2001) como referência para a 

construção da nossa argumentação e para a formulação da resposta à questão de 

pesquisa, evidenciando sua relevância na compreensão dos fenômenos e políticas 

de segurança pública. 

 

2.1 SEGURANÇA: MONOPÓLIO ESTATAL E O DIREITO À VIDA COMO BASE DO 

PACTO POLÍTICO MODERNO 

 

A literatura aponta dificuldades para a definição do conceito de segurança 

pública, considerando a temática com vertente mais prática, destacando o papel que 

as instituições ganharam na CF/88. Esse trabalho não pretende descaracterizar 

essa concepção institucional e prática presente na legislação brasileira, mas objetiva 

adentrar o conceito de Segurança Pública, considerando sua gênese atrelada ao 

nascimento do Estado Moderno. É nesse sentido que mobilizamos alguns 

argumentos na filosofia política que discutem a criação do Estado Moderno, seu 

monopólio do uso legítimo da violência e o próprio objetivo dessa criação, qual seja 

a superação do conflito e o direito à vida como princípios jusnaturalistas e base 

contratualista. De acordo com Herb (2013): 



 
 

38 
 

 

No mundo dos conceitos, o poder tem, desde o início, um concorrente: a 
violência. Violência (Gewalt) é derivada do verbo walten (reinar) e significa 
algo como ter força, dispor sobre alguma coisa ou reger. Desde então, 
poder e violência encontram-se em uma luta acerca da supremacia 
conceitual – com alguma vantagem do lado do poder. Todavia, muitas 
vezes eles são usados indistintamente e ocupam o mesmo campo 
semântico. (Herb, 2013, p. 268) 

 

Neste sentido, em uma visão conservadora da vida social, a negação da 

violência pode ser vista como o ideal de ordem (Luçan, 1998) ou, em uma visão 

progressista, a violência pode ser analisada como forma de expressar o 

descontentamento frente à realidade, não tendo, necessariamente, uma visão 

negativa (Pereira, 2000). 

Dois autores chamam a atenção ao colocar o conflito como parte fundante do 

problema político e sua superação como uma das diretrizes da ação do poder 

estatal: a filosofia do florentino Nicolau Maquiavel (1469-1527) e do inglês Thomas 

Hobbes (1588-1679).  

A ideia do conflito, entre homens ou entre estados (na altura e na linguagem 

desse texto – principados), como elemento central da instabilidade e estabilidade 

política, a ser controlada (e por vezes utilizada) pelo soberano aparece na famosa 

obra O Príncipe, escrita em 1513.  

Kritsch (2001) argumenta que, além da finalidade prática, O Príncipe ―é uma 

obra que pretende ser um pequeno tratado sobre as condições de aquisição e 

manutenção do poder num principado‖ (Kritsch, 2001, p. 182). A autora também 

aponta que, apesar das lições se dirigirem para os principados, elas podem ser 

estendidas para outras formas de poder e de Estados. 

Retomando a leitura que Althusser faz de Maquiavel, Martuscelli (2008) 

esclarece que: 

 

Maquiavel não pode ser classificado, de acordo com Althusser, como 
pertencente à tradição do direito natural, visto que sua obra não trata de um 
Estado já formado, mas de uma tarefa a ser cumprida: a unidade da nação 
italiana. Nesse sentido, ao buscar o conhecimento da prática política, 
Maquiavel traz-nos uma contribuição inovadora para o estudo da política, 
não podendo ser igualada à tradição teórica anterior aos seus escritos – a 
qual tratava das leis de governo; uma tradição moralizante, religiosa e 
idealista do pensamento político –, nem à tradição teórica posterior aos 
seus escritos – a qual iria tratar dos problemas de direito de um Estado 
nacional já constituído, ou melhor, a tradição da nova filosofia do direito 
natural. (Martuscelli, 2008, p. 35). 

 



 
 

39 
 

Coelho e Menezes (2013) esclarecem que o problema da guerra é uma 

preocupação constante de Maquiavel na medida em que o autor atravessa da 

monarquia para a república e da república para a monarquia, ―sendo a guerra uma 

situação limite em qualquer uma das formas de governo‖ (Coelho; Menezes, 2013, 

p. 130). As autoras pontuam que as guerras constituem fenômenos sociais 

complexos que perpassaram os séculos XX e XXI com revoluções, violências e 

conflitos e que Maquiavel a enxerga não como uma fatalidade histórica, mas como 

um fenômeno político, uma forma de conquista do Estado, não sendo possível 

afirmar que Maquiavel aprecia a violência em si. É necessário olhar a narrativa de 

Maquiavel de acordo com as circunstâncias da época, cujo fim era a construção do 

Estado, entendendo que a violência pode ser o instrumento para atingir esse 

objetivo, mas não a glória. Na obra Cadernos do Cárcere, Gramsci (1999) pontua 

justamente a existência de um problema político identificado por Maquiavel em que a 

constituição do Estado era a forma para a superação das ameaças de invasão 

externa na Itália, bem como a limitar conflitos internos. 

Essa organização do Estado constitui-se, então, com a finalidade de 

estabilizar os conflitos gerados pela natureza humana, que na compreensão de 

Maquiavel, tem a perspectiva cíclica da história em que a natureza humana se 

estrutura de maneira imutável e rígida (Martuscelli, 2008). Rompendo com filósofos 

da antiguidade e teólogos da idade média, Maquiavel expressa o desencantamento 

com o mundo externo e com a natureza humana, olhando o ser humano de forma 

profana e carregado de ambições (Herb, 2013). 

Diferente da realidade atual, Maquiavel escreve em outro cenário, tratando-se 

da monarquia, com conselhos para o príncipe e outra organização de Estado. 

Apesar desse deslocamento temporal, em Maquiavel já estava presente esse debate 

sobre a preservação do Estado com base na segurança, referida pelo autor na figura 

dos bons exércitos1: ―existem dois modos de combater: um, com leis; o outro, com a 

força. O primeiro modo é o próprio do homem; o segundo, dos animais. Porém, 

como o primeiro muitas vezes mostra-se insuficiente, impõe-se um recurso ao 

segundo‖ (Maquiavel, 2008 [1513], p. 84). 

A ideia geral da obra e que nos interessa é que o príncipe possui o monopólio 

da violência e está livre para agir (incluindo o uso da força ou de outras estratégias 

                                                           
1
 Maquiavel (2008, p. 67) também discute sobre a constituição de outras forças como Ordens Reais 

da cavalaria e da infantaria, criadas por Carlos VII, pai do Rei Luís XI. 



 
 

40 
 

fora e acima da ética) para manutenção da paz pública e da manutenção do Estado, 

dispondo sobre o monopólio legítimo da violência. A defesa da liberdade da ação 

estatal, incluindo a diferenciação entre violência justa (do Estado) e injusta (privada, 

social ou geopolítica) vai consolidar uma percepção de segurança pública como 

tarefa do Estado, pautada na garantia do interesse público acima dos interesses 

individuais. Entendemos que, dessa obra de Maquiavel, podemos visualizar o 

nascimento de uma ideia-chave para o pensamento político moderno e para a teoria 

política moderna que remete ao seguinte: O Estado pode muito desde que regule o 

conflito social. 

Maquiavel (2008 [1513]) orienta que os príncipes prudentes devem não 

apenas cuidar das desordens presentes, mas também precaver-se de futuras. Ainda 

que haja esse cuidado, o exercício de poder, segundo Maquiavel, é sempre 

conflituoso (Kritsch, 2001). Não obstante, destaca as dificuldades na constituição de 

uma nova ordem, por carregar inimigos antigos e aqueles que faziam usufruto de 

privilégios: 

 

Aqueles que, como os que mencionei, fazem-se príncipes mercê das suas 
virtudes conquistam com dificuldade os seus principados, mas com 
facilidade os podem conservar. As dificuldades que enfrentam para firmar-
se nascem, em parte, dos novos ordenamentos e sistemas de governo que 
vêem-se forçados a introduzir e que alicerçam os seus Estados e a sua 
segurança. Deve-se ainda considerar que não há coisa mais difícil a tratar, 
nem mais incerta a alcançar, nem mais arriscada a gerir que a efetiva 
introdução de uma nova ordem, porquanto aquele que a introduz terá por 
inimigos todos os que da velha ordem extraíam privilégios e por tímidos 
defensores todos os que das vantagens da nova poderiam usufruir. 
(Maquiavel, 2008 [1513], p. 26). 

 

Esse é um ponto importante para pensarmos os períodos políticos brasileiros 

e as transições que ocorreram, responsáveis pela criação de novas ordens 

institucionais. No período mais recente, tanto a redemocratização quanto a CF/88, 

avançaram em diversas pautas sociais, incluindo a questão da redução das 

desigualdades como uma tarefa do Estado, o reconhecimento de direitos 

diferenciais, direitos difusos e coletivos, ampliação do cânone democrático 

(democracia representativa somada à democracia participativa), o aumento do 

controle da sociedade civil sobre o Estado, e em franca sintonia com o período, o 

tratamento proeminente dado aos direitos humanos. No entanto, o texto 

constitucional final também apresentou resistências ou incompletudes, talvez em 



 
 

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decorrência do próprio contexto de incertezas que cercaram o momento histórico da 

Assembleia Nacional Constituinte (ANC), realizada antes do fim da transição. 

Voltando a Maquiavel, no quadro de estabelecimento de uma nova ordem, o 

autor discute como organizar, centralizar e gerir o monopólio estatal da violência sob 

o risco de depender das ―próprias forças‖ (nacionais, sob controle direto do 

soberano) ou da opção de recorrer a terceiros. A ausência de exércitos ―nacionais‖ e 

força conduziriam o Estado ao risco de instabilidade já que ―nada no mundo é tão 

instável e frágil quanto a fama de um poder que não firma-se em suas próprias 

forças‖. (Maquiavel, 2008 [1513], p. 68). É nesse sentido que Maquiavel sustenta 

que a violência bem utilizada gera ordem e segurança, entendendo que ―O oposto 

da ordem, raciocina Maquiavel, é a violência indiscriminada.‖ (Kritsch, 2001, p. 184) 

A administração civil, segundo Maquiavel, poderia ser realizada pelos 

magistrados pelo príncipe escolhidos, enquanto o próprio príncipe deveria se 

encarregar de questões de guerra, pois ―[...] os príncipes que se ocuparam mais dos 

deleites do que das armas perderam os seus Estados‖. (Maquiavel, 2008, p. 69). 

Martuscelli (2008) se refere ao entendimento de Gramsci sobre Maquiavel em que 

essa pauta técnico-militar não pode ser compreendida de maneira isolada, 

constituindo-se a base da construção política. 

É interessante atentar que Maquiavel não se preocupa apenas com a questão 

da segurança externa, e relações com a guerra, como também com a segurança 

interna: ―[...] um príncipe deve considerar ambas as ameaças: a interna, com origem 

nos súditos, e a externa, com origem nos potentados estrangeiros.‖ (Maquiavel, 

2008 [1513], p. 89). Devemos ressaltar que a preocupação com a manutenção da 

ordem se refere à manutenção do Estado e, no caso, do próprio príncipe. Ainda 

assim, ao entender que a segurança é importante para a manutenção do príncipe, 

Maquiavel aponta a importância da ordem entre os súditos, cabendo ao príncipe 

garantir a sua segurança. É nesse sentido que Maquiavel defende que os fins do 

Estado são supremos, podendo demandar força e astúcia para sua manutenção. 

Kritsch (2001) assinala que, de acordo com Maquiavel: 

 

É impossível garantir a ordem pública e evitar a anarquia no corpo político 
sem uma autoridade estatal forte capaz de impor aos súditos seus 
comandos de forma irresistível. Por isso a conduta violenta dos ‗fundadores 
de Estado‘, reivindicada por Maquiavel, se justifica objetivamente: a criação 
de uma autoridade estatal forte é condição indispensável para que o Estado 
possa exercer sua função ordenadora e civilizadora. Essa condição 



 
 

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indispensável ao Estado, a força, seria substituída na sociedade moderna 
pelo direito. (Kritsch, 2001, p. 187). 

 

É latente a preocupação com os instrumentos de comando que asseguram a 

estabilidade do poder: as boas leis e as boas armas. O autor entende que as boas 

armas devem anteceder as boas leis, pois as ―armas são condição primeira de 

qualquer lei, pois lhe garante eficácia‖. (Kritsch, 2001, p. 183). 

Nas palavras do autor: 

 

[...] trata-se de saber se o Estado regido pelo príncipe é grande o bastante 
para poder, em caso de necessidade, defender-se com as suas próprias 
forças, ou se efetivamente carec